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PENSAR LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COSTA RICA: UNA URGENTE DIMENSIÓN CIUDADANA DE ACCIÓN
LA ORGANIZACIÓN TERRITORIAL DE COSTA RICA: EL ROL DE LAS MUNICIPALIDADES
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Dr. Guillermo Carvajal Alvarado
Catedrático Universidad de Costa Rica
SE IMPLANTA UN NUEVO SISITEMA DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL A PARTIR DE 1561
El establecimiento del primer municipio la Provincia de Nueva Cartago y Costa Rica fue en la ciudad de Castillo de Garcimuñoz. Cartago solo obedece a un cambio de nombre y asiento, por lo que hubo continuidad entre el ayuntamiento original de Garcimuñoz y el ayuntamiento de Cartago. Durante la época de 1561 a 1591 en la provincia de Costa Rica el nombramiento de los regidores y alcaldes municipales eran por elección y con una duración de un año en el cargo. Las elecciones se llevaban a cabo el 1 de enero de cada año día de la circuncisión del Señor, día en el cual se instalaban en sus cargos los miembros del municipio, cuyos cargos eran culturales, políticos y jurídicamente importantes, pues una ciudad sin cabildo era inconcebible.
Durante el período colonial los miembros de cabildo pasaban a formar parte de la aristocracia urbana, convirtiéndose en nobles de la comunidad, en algunos casos los puestos fueron ocupados por conquistadores y posteriormente por sus parientes sucesorios. Pero estas políticas variaron para el año de 1591, cuando el rey Felipe II de España, decretó la venta de los cargos concejales; cargos cuya duración era vitalicia y únicamente para la persona idónea y suficientes (los cargos se sacaban a remate público) Situación que provocó la decadencia de los cabildos en la provincia y con ello la desaparición de algunos, como el caso del cabildo de Esparza que desaparece en 1685. De los cabildos indios que existieron no quedan indicios históricos que se puedan rastrear.
Un hecho histórico importante para Costa Rica en materia municipal fue la Constitución de Cádiz de 1812. Carta magna que promulga el sufragio como medio para elegir los representantes municipales. Con ello proliferaron los municipios en Costa Rica, pasando de uno solo que era el municipio de Cartago a 15 en 1813, tales como San José, Heredia, Alajuela, Escazú, Tres Ríos, Curridabat, Aserrí, Barva, Pacaca, Térraba, Boruca, Orosí y Atirro, que de otra manera no pudieron haber tenido cabildo.
Pero este hecho político e histórico fue efímero porque el Rey Fernando VII, suspendió la vigencia de la constitución de Cádiz y con ello, echó marcha atrás a lo ganado a la fecha. El cabildo de Cartago reapareció en 1818 y fue hasta el año de 1820, cuando entró en vigencia la constitución Gaditana, reapareciendo nuevamente los otros Ayuntamientos, situación que favoreció la organización política en el preludio a la Independencia de los países centroamericanos.
Se considera que el Acta de Independencia de Centroamérica, redactada el 15 de setiembre de 1821, fue aprobada en un verdadero cabildo abierto. Igualmente el texto de nuestra primera constitución implícitamente menciona la organización y funcionamiento gobierno auditado por el pueblo en los siguientes artículos:
Artículo 35: "Para combinar sobre datos exactos y aproximados, las mejoras y reformas que en el sistema de Hacienda reclama el interés público de la provincia y la justa libertad de los pueblos, la Junta exigirá de los empleados, estados y presupuestos de entradas y salidas".
Artículo 36: "De estos estados se circularán ejemplares a los pueblos para que se enteren y hagan sus reclamos al gobierno, fundados en observaciones justas y arregladas".
Artículo 57: "Si algún pueblo hiciese presente al gobierno que conviene para su utilidad aumentar o disminuir el número de individuos de sus respectivos Ayuntamientos, podrá hacer esta variación el gobierno, siempre que lo calificare por justo".
En la época de Independencia y primeros años como Estado Libre, el plebiscito popular por parte del gobierno era una política de concertación, donde la principal institución fue el cabildo o municipalidad. En los textos siguientes al "Pacto de Concordia", encontramos artículos dedicados a los cabildos, tal es el caso de la "Ley Federal de las Provincias Unidas de Centroamérica" que en 1823 propone la renovación total de las Municipalidades; proyecto que en nuestro país no se concretó. La "Constitución Federal" del 22 de noviembre de 1824 que deja a la libre el tipo de gobierno y administración de cada uno de los estados de la Federación. La "Ley Fundamental del Estado Libre de Costa Rica" que específica que en cada pueblo sin importar el tamaño de su población tendrá su propia municipalidad (Meléndez, 1980).
Fue en el año de 1828, que en el decreto N° 161 del 30 de junio, se publican las primeras funciones de ornato y salud de las municipalidades del país:
"Es a cargo de las Municipalidades de los pueblos, la policía de Salubridad y Comodidad, debiendo cuidar de la limpieza de las calles, mercados, plazas públicas y la de los hospitales, cárceles y casas de caridad o de beneficencia; velar por la calidad de los alimentos de toda clase; cuidar que en cada pueblo haya secretario, situado fuera de la población. Así mismo de la desecación, ó bien de dar curso a las aguas estancadas ó insalubres, y por último de remover todo lo que en el pueblo, ó en su término pueda alterar la salud pública, ó de los ganados", junto con este decreto hay otros veinte artículos que hacen referencia a las atribuciones o deberes de las municipalidades en las actividades socio - económicas de la población, salud, educación, agricultura, infraestructura y Hacienda Municipal. Fue este decreto el que transformó el cabildo en un ente o organización de control, en un gobierno local (Mena, 1991)
En el año 1832, en la "Ley sobre Enseñanza" se pone como prioridad de las municipalidades la Educación, prioridad que van a mantener hasta la "Reforma de don Mauro" en el año de 1886, con la promulgación de la "Ley General de Educación Común", ley que le da al Estado la administración de la Educación en todo el país.
Durante los períodos de Gobierno de Braulio Carrillo, las municipalidades como institución popular sufrieron un revés, al cerrarse en 1836 las municipalidades de Atirro y Orosi, entre otras y luego en 1840 que se da el cierre de más de ocho municipios, llegando al traste con la "Ley de Bases y Garantías", del 8 de marzo de 1821, que termina eliminando todas las municipalidades existentes en la época (Mena, 1992).
Después de la invasión de Francisco Morazán, se restableció la constitución de 1825, y con ello las Municipalidades. Posteriormente con la promulgación de la Constitución del 9 de abril de 1844, se promovió la creación de municipios, al decir que: "en todo pueblo habrá municipalidad".
Un nuevo cambio se da con la Constitución del 21 de enero de 1847 que limita la proliferación de municipalidades, al permitirse este tipo de Institución solo en las Cabeceras de Departamentos (actuales provincias, que para dicha época eran cinco en todo el país y no existían Puntarenas y Limón).
Con la reforma de la Constitución de 1848, se divide administrativamente al país en provincias, cantones y distritos parroquiales, funcionando las municipalidades tanto en provincias como en cantones. Fue el 31 de agosto de 1848, que a petición de los municipios se declaró a Costa Rica, República Libre, Soberana e Independiente.
Con la llegada de Juan Mora Porras al poder, en el año de 1857, las municipalidades son restringidas a las cabeceras de provincia. Y en la Constitución de 1859 que dicha restricción se vuelve Ley de la República. En el período comprendido entre 1859 y 1876, la novedad más importante fue el artículo 6 de la constitución de 1869, que declaró la educación primaria gratuita y obligatoria, y administrada por las Municipalidades.
Con la reforma de la Constitución de 1871 en el año de 1876, volvieron a aparecer las municipalidades en los cantones menores, iniciando en este período el Régimen Municipal Cantonal vigente en Costa Rica (Mena, 1992). Pero también en este período liberal que abarca desde 1871 hasta 1948, los municipios vieron reducida su autonomía al prevalecer un gobierno centralista; limitándose sus funciones al mantenimiento de parques y alcantarillado y servicios de recolección de basuras; en tanto el Poder Ejecutivo velaba en el ámbito municipal por el orden público, cumplimiento de las leyes, el desempeño de las funciones del municipio, a la administración de las rentas y a fiscalizar los desordenes y abusos que se pudieran cometer.
Con la aprobación de la Constitución de 1917, se abrieron las esperanzas de un mejoramiento y fortalecimiento de las municipalidades, pues dentro del texto constitucional se le otorgaban a estas instituciones mayor libertad administrativa para el nombramiento de los jefes de servicios y subalternos por parte del intendente. Además, en este texto se mantuvo la existencia de una municipalidad para cada cantón del país, cada una con su propio ejecutivo municipal o intendente, elegido popularmente. Pero históricamente el texto de está constitución divagó a raíz de las arbitrariedades del gobierno de Tinoco y la corta vigencia de esta carta magna.
La centralización de funciones para controlar más a los gobiernos locales, se concretó en el país con la aprobación de la Ley de Organización Municipal (1909) y su reforma de 1925, llegando al punto de las atribuciones del Poder Ejecutivo, la anulación de decisiones de los gobiernos locales. En cuanto a la administración económica de los recursos municipales, esta fue pautada en la "Ley de Hacienda Municipal de 1923".
Con la entrada al período del Estado Benefactor (1948-1970), las municipalidades parecen ser poco importantes, pues las leyes que regulaban el régimen municipal eran obsoletas (emitidas entre los años 1862 y 1867). Limitándose aún más sus funciones con la aparición de las instituciones autónomas y semiautónomas.
LAS MUNICIPALIDADES EN LA CONSTITUCIÓN DE 1949
Al entrar en vigencia inmediata el 7 de noviembre de 1949, nuestra actual constitución, el Régimen Municipal queda regulado por siete artículos, distribuidos de la siguiente manera:
Artículo 168. Para los efectos de la Administración Pública el territorio nacional se divide en provincias, éstas en cantones y los cantones en distritos. La ley podrá establecer distribuciones especiales.
La Asamblea Legislativa podrá decretar, observando los trámites de reforma parcial a esta Constitución, la creación de nuevas provincias, siempre que el proyecto respectivo fuera aprobado de previo en un plebiscito que la Asamblea ordenará celebrar en la provincia o provincias que soporten la desmembración. La creación de nuevos cantones requiere ser aprobada por la Asamblea Legislativa mediante votación no menor de los dos tercios del total (subrayado propio) de sus miembros.
Artículo 169. La administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado de un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular, y de un funcionario ejecutivo que
designará la ley.
Artículo 170. Las corporaciones municipales son autónomas.
Artículo 171. Los regidores Municipales serán elegidos por cuatro años y desempeñarán sus cargos obligatoriamente. La ley determinará el número de Regidores y la forma en que actuarán. Sin embargo, las Municipalidades de los cantones centrales de provincias estarán integradas por no menos de cinco Regidores propietarios e igual número de suplentes. Las Municipalidades se instalarán el primero de mayo del año correspondiente (Reforma Constitucional 2741 de 12 de mayo de 1971).
Artículo 172. Cada distrito estará representado ante la Municipalidad del respectivo cantón por un Síndico propietario y un suplente, con voz pero sin voto.
Artículo 173. Los acuerdos municipales podrán ser:
1) Objetados por el funcionario que indique la ley, en forma de veto razonado;
2) Recurridos por cualquier interesado.
En ambos casos, si la municipalidad no revoca o reforma el acuerdo objetado, o recurrido, los antecedentes pasarán al Tribunal dependiente del Poder Judicial que indique la ley para que resuelva definitivamente.
Artículo 174. La ley indicará en qué casos necesitarán las Municipalidades autorización legislativa para contratar empréstitos, dar en garantía sus bienes o rentas, o enajenar bienes muebles o inmuebles.
Artículo 175. Las Municipalidades dictarán sus presupuestos ordinarios o extraordinarios, los cuales necesitarán, para entrar en vigencia, la aprobación de la Contraloría General que fiscalizará su ejecución (Titulo XII el Régimen Municipal Capítulo Único)
La Constitución de 1949, también incluyó a las municipalidades en el capítulo correspondiente a las instituciones autónomas, en donde define los ámbitos de la acción de éstas instituciones que dice a la letra:
Artículo 188. Las instituciones autónomas del Estado gozan de independencia administrativa y están sujetas a la ley en materia de gobierno. Sus directores responden por su gestión (Reforma Constitucional 4123 de 31 de mayo de 1968).
Es importante recalcar que la división territorial de nuevos cantones, fue estipulado y plasmado en el artículo 168 de nuestra constitución. En dicho artículo se establece que la creación de nuevos cantones está sujeta a la aprobación del respectivo proyecto de ley por las tres cuartas partes de los diputados de la Asamblea Legislativa. Actualmente se requieren cuarenta y tres votos como mínimo para aprobar un proyecto de cantonato.
El artículo 188, aunque esta fuera del capítulo único de Régimen Municipal se considera en el presente análisis por ser el municipio una institución autónoma. Tal y como lo estipula el artículo 170 (Título XIV, las Instituciones Autónomas; Código Municipal. Capítulo Único).
Espacialmente el artículo segundo, señala el territorio en que el gobierno local ejercerá su jurisdicción. Indicando que dicho territorio es "determinado". Ratificándolo en el artículo tercero: "La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón". Entendiendo jurisdicción, como la función o facultad de gobernar y administrar los intereses y servicios locales.
El cantón, es una unidad territorial administrativa, cuyos límites son fijados y ratificados por la Asamblea Legislativa mediante la aprobación y publicación de su respectiva ley.
Con la creación de un cantón, automáticamente se crea una municipalidad: "no puede haber un cantón con más de una municipalidad, o una municipalidad para más de un cantón".
LA ORGANIZACIÓN ESPACIAL DE COSTA RICA
La organización en sub-espacios nacionales es consustancial al Estado como entidad territorial. En el ámbito mundial existen muy diversas formas de organización territorial.
Costa Rica, asumió en su carta magna una determinada forma de organización. El país se divide en provincias, cantones y distritos. La Constitución se refiere a las provincias para efectos de la Administración Pública (Art. 168) y para la elección de diputados. La Constitución de 1949 establece los procedimientos para la creación de nuevas provincias (Art. 168, párrafo 2°). La Ley sobre División Territorial Administrativa #4366 define las provincias que conforman el territorio del Estado:
La Provincia de San José está formada por 20 cantones, Alajuela tiene 15 cantones, la Provincia de Cartago esta integrada por 8 cantones, Heredia la conforman 10 cantones, Guanacaste esta subdivida en 11 cantones, la provincia litoral de Puntarenas integrada por 11 cantones, y la Provincia de Limón tiene 6 cantones.
Pero las competencias de las provincias van más allá de las señaladas vía constitución. Otros cuerpos normativos le otorgan funciones en el campo electoral y en la composición de la Asamblea legislativa. De igual manera, la organización judicial ha hecho de las provincias circunscripciones jurisdiccionales.
La Constitución, por su parte, no hace referencia a los gobernadores quienes eran los administradores del territorio provincial y que existieron por disposición de ley y por tradición histórica hasta la última reforma del Código Municipal. Por lo cual, la provincia como tal carece de autoridad ejecutiva. La Constitución también ignora a los alcaldes que son la máxima autoridad del cantón.
La Constitución Política de 1949 no define a los cantones, únicamente se refiere a ellos en el título XII, sobre el Régimen Municipal. Aunque establece los procedimientos para su creación y su régimen de gobierno y de administración (Art. 169).
Es el Código Municipal el que desarrolla ampliamente la organización, atribuciones y competencias de los Gobiernos Locales. El artículo 4 define las competencias municipales, de forma amplia pero genérica. Actualmente, el territorio nacional tiene siete provincias, 81 cantones, y más de 400 distritos.
Tampoco la Constitución define las unidades territoriales distritales ni establece las reglas de creación (actualmente regulada por la Ley #4366), o de administración. El artículo 172 se limita a establecer que cada distrito estará representado ante la Municipalidad del respectivo cantón por un Síndico propietario y un suplente, con voz pero sin voto.
El capítulo VIII del Código Municipal (Art. 63 a 65), establece la organización y las atribuciones de los Concejos de Distrito, a razón de uno por cada distrito del cantón. En la practica no ha ejecutado salvo algunas excepciones. Con esta disposición legislativa los Concejos están compuestos por cinco vecinos del distrito presididos por el Sindico municipal, y nombrados por el Concejo Municipal del Cantón al que pertenecen.
Sus atribuciones son de asesorar, enlazar, coordinar y las que le delegue el Concejo Municipal. Por decisión administrativa (avalada por el artículo 63 del Código Municipal), operaban siete Consejos Municipales de Distrito a los que se les ha asignado funciones típicamente municipales (la decisión, sin embargo, fue declarada inconstitucional ante la Sala Constitucional).
Desde el punto de vista legislativo, Costa Rica es un territorio unitario. Existe una sola cámara (la Asamblea Legislativa), donde los diputados tienen ese carácter por la nación, aunque son electos por provincias. La Constitución parte de instituciones autónomas, se han desconcentrado -bien que limitadamente- en regiones y ellas expresan, al fin y al cabo, una realidad geográfica e institucional que no podemos pasar por alto.
El Código Municipal desarrolla ampliamente la organización, atribuciones y competencias de los Gobiernos Locales. El artículo 4 define las competencias municipales, pero de manera genérica y general, las que además coinciden en buena parte con las funciones asignadas a Ministerios e Instituciones Autónomas, los que cuentan con potestades y presupuestos más holgados para cumplir sus cometidos.
FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES
El artículo cuarto del Código Municipal, estipula la multifuncionalidad que tienen los municipios; por lo que el abanico de actividades por las corporaciones municipales, va directamente relacionado con las políticas y necesidades locales, puesto que la Constitución de la República no establece ningún límite para que las municipalidades logren la administración de los intereses y servicios locales.
El artículo quinto, se refiere a la no-competencia del municipio y sus políticas, con las otras entidades de la Administración Pública. Pero también menciona la coordinación que debe de haber entre la municipalidad y las otras entidades estatales, autónomas y semiautónomas en la realización y planificación de una obra o proyecto.
El artículo sexto, estipula que una municipalidad puede asumir la administración de las funciones y servicios que hayan sido conferidos a otra Entidad de la Administración Pública, cuando sea necesario y debidamente convenido. De lo contrario serán las otras entidades las que brindaran el servicio.
El artículo sétimo, desarrolla la definición del artículo 170 de la Constitución Política, el cual confiere autonomía política, administrativa y de gobierno. Autonomía que es mayor que la de Instituciones Autónomas como el Instituto Costarricense de Electricidad (ICE) o la Caja Costarricense del Seguro Social (CCSS).
El artículo octavo, manifiesta el cambio de actitud del Poder Ejecutivo para con las municipalidades, respecto a la legislación anterior a 1970.
Uno de los más importantes a mencionar para la presente investigación es el artículo noveno, pues es el que le confiere a la población del cantón su derecho y su deber de participar democráticamente en la toma de decisiones del Gobierno Municipal.
Esta participación debe hacerse cumplir en situaciones como la de Hatillo, que ante la propuesta del cantonato. Su población debe ser informada de los pro y los contra para así llegar a un acuerdo firme, sin autoritarismo ni oscurantismo.
El artículo décimo estipula las limitaciones del Consejo Municipal a la colaboración y servicios que pueden brindar instituciones tales como ONG´s y asociaciones sin fines de lucro.
El artículo décimo primero deja abierta la concesión de la administración de servicios municipales por parte de empresas privadas. El artículo duodécimo contempla la obligatoriedad de las autoridades nacionales (cuerpos policiales), a prestar servicios a los gobiernos locales con el fin de cumplir con decisiones del municipio. El artículo decimotercero se refiere a la exención de impuestos a favor de los municipios.
Costa Rica a lo largo de su historia política- administrativa, ha visto cambiar la perspectiva estatal de la división territorial, respondiendo estos cambios a influencias inmediatas de la moda de gobernar, dando respuesta a las necesidades de la época. Es así como el mosaico administrativo del país cuenta en su historia con Departamentos, Partidos y Pueblos durante el período patriarcal y el incipiente estado oligárquico, modificándose esta división durante la administración Castro Madriz, al decretarse la República, apareciendo así la División en Provincias, Cantones y Distritos Parroquiales, mante-niéndose hasta el 23 de agosto de 1979, cuando se decreta la Ley #4376, sobre división territorial administrativa que contempla dentro de sus unidades las provincias, cantones y distritos.
Al entrar en vigencia la ley de División Territorial, la aprobación de creación de provincias, cantones y distritos, pasan a ser competencias directas de la Comisión de División Territorial Administrativa y de la Asamblea Legislativa.
ESTANCAMIENTO DEL RÉGIMEN MUNICIPAL EN COSTA RICA: CENTRALISMO Y DESCENTRALIZACIÓN
Durante la mayor parte del Siglo XIX, las municipalidades jugaron un papel clave al impulsar las obras que el país requería para lograr su desarrollo económico. Sin embargo desde finales del siglo pasado el régimen municipal entra en un proceso de evidente estancamiento. Los procesos de centralización políticas experimentados por el Estado, influyeron decisivamente para que las Municipalidades perdieran autonomía de manera considerable ante el Poder Ejecutivo; lo cual puede reflejarse en el pobre ordenamiento jurídico en materia municipal.
El Régimen Municipal se ha fortalecido en los últimos 10 años por el proceso de descentralización impulsado en varios países de América Latina. Para el mejoramiento de las condiciones de vida de la población, el bienestar social general, la eficiencia de los servicios públicos o la solución efectiva de los problemas, con la intervención directa de la sociedad civil organizada.
Este tipo de administración descentralizada fue recomendado a los Gobiernos en la Agenda 21 durante la Conferencia ECO'92 en Río de Janeiro, Brasil; en la cual se destacaba la necesidad de fortalecer el nivel local de toma de decisiones para garantizar la participación ciudadana en el logro del desarrollo sostenible de las comunidades.
El Centro Internacional de Investigaciones para el Desarrollo de Canadá ha apoyado las iniciativas de descentralización en América Central y el Caribe han sido promovidos acciones encaminadas a un mejor conocimiento y a examinar, organizar y valorar los tipos o necesidades de información requerida en el proceso de descentralización y fortalecimiento municipal en diferentes países (Elizondo, Carlos, 1995).
Costa Rica fue seleccionada debido a la carencia de una política clara de descentralización regulada apropiadamente en el ámbito gubernamental, y a la insuficiente información actualizada sobre la situación vigente en el país en dicha materia, en el ámbito internacional.
Durante los años setenta fructificó una serie de reformas que trataron de dar un verdadero papel a las municipalidades. Se redactó el Código Municipal en mayo de 1970; el cual proporcionó un marco normativo y ordenó las disposiciones que en forma dispersa regulaban la materia municipal. Antes ya se había creado el Instituto de Fomento y Asesora Municipal (IFAM,mediante la Ley N° 4716 del 9 de febrero de 1970, como un primer intento serio por parte del Estado para dar respuesta a la problemática municipal.
El IFAM ha sido una institución destinada a obtener la coordinación de las municipalidades con el fin de prestarles servicios de asistencia financiera o asesora técnica y para la realización de proyectos que fueran de interés municipal. En 1994 la institución fue sometida a un proceso de reestructuración orgánica, que ha representado la primicia del interés por parte del Poder Ejecutivo.
La Unión Nacional de Gobiernos Locales (UNGL), representa los intereses del Régimen Municipal. Desde sus inicios promovido la autonomía política, financiera, jurídica y administrativa en los gobiernos locales, a través de una verdadera descentralización del Estado.
En agosto de 1993 el II Congreso Nacional de Municipalidades, máximo organismo del régimen municipal encargado de adoptar las directrices, políticas y decisiones del más alto nivel acordó: celebrar elecciones municipales en forma separada de las elecciones nacionales, para despertar un mayor interés en la escogencia de los dirigentes locales, y se replanteo la necesidad de una elección popular del Ejecutivo Municipal.
También se propuso trasladar la administración el impuesto territorial a las municipalidades, con el fin de garantizarles ingresos suficientes para desarrollar sus funciones en forma eficiente.Por la importancia de dichas propuestas se recomendó la integración de una comisión que les diera seguimiento y un eventual apoyo político a las mismas. Se integró entonces la Comisión de Reforma Integral Municipal (CRIM); cuyos miembros fueron representantes de los partidos políticos. Uno de sus más importantes aportes fue motivar la constitución en la Asamblea Legislativa de la Comisión de Descentralización del Estado y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, con el objetivo principal de dar el apoyo necesario a los acuerdos tomados durante el VII Congreso Nacional de Municipalidades.
Esta iniciativa se concretó en la Ley del impuesto sobre los Bienes Inmuebles; que se fundamenta en el traslado de la administración del impuesto territorial. Dicha ley fue publicada en el Diario Oficial La Gaceta #116 del 19 de junio de 1995.
Esta gestión ha impulsado en gran medida la participación de la comunidad civil organizada en la toma de decisiones sobre las políticas y proyectos de desarrollo local. Instituciones como el Ministerio del Ambiente y Energía (MINAE) han planteado un programa de transferencia de algunas de sus competencias a las municipalidades.
EI Ministerio de Planificación y Política Económica (MIDEPLAN) también se encuentra estructurando un programa de descentralización; cuyo objetivo principal es promover dicho proceso en el ámbito nacional entre todas las instituciones del Poder Ejecutivo. El Gobierno Central ha considerado transferir programas de sus actividades mediante la descentralización de sus funciones hacia los Gobiernos Locales
El régimen centralista que se ha mantenido en el país durante los últimos cincuenta años, redujo el papel del poder municipal, restringiéndolo a tareas poco significativas entre las que se pueden enumerar el cobro de: las patentes municipales, impuesto territorial, tasa sobre servicio de recolección de basura, impuesto sobre construcciones, tasa sobre servicio de limpieza de vías y sitios públicos, tasa sobre servicio de agua potable e industrial, intereses sobre inversiones financieras, timbres municipales, intereses por mora en tributos e impuesto sobre el saco de cemento.
De acuerdo a ese listado se refleja la importancia que tienen los ingresos de las siguientes áreas: comercial, bienes inmuebles y servicios municipales.
DESCENTRALIZACIÓN Y PARTICIPACIÓN CIUDADANA
El proceso de descentralización en Costa Rica ha sido fortalecido con una experiencia particular, a través del Proyecto de Descentralización y Participación Ciudadana en los Municipios de Pérez Zeledón, Puriscal y Alajuela entre 1994-1996, con la cooperación de la Agencia Internacional para el Desarrollo de Estados Unidos.
El aporte de la Comisión CORIM al proceso de descentralización en Costa Rica ha sido significativo en las últimas décadas. Los acuerdos del VII Congreso Nacional de municipalidades y las propuestas analizadas por la Comisión CORIM, motivaron a la Asamblea Legislativa para constituir la Comisión de Descentralización del Estado y Fortalecimiento de los Gobiernos Locales, integrada por siete diputados representantes de los tres partidos políticos principales.
Dicha Comisión acordó tomar como base para el cumplimiento de sus objetivos el documento preparado por la Comisión CORIM. Se han conocido los anteproyectos de ley elaborados para el fortalecimiento de los Gobiernos Locales. En particular se debe resaltar el apoyo político a la propuesta relativa al traspaso del impuesto territorial a las municipalidades.
El proyecto fue discutido y analizado en el seno de la Comisión, para elevarlo posteriormente al plenario legislativo y concretar en junio de 1995 la aprobación de la Ley #7509 - Impuesto sobre Bienes Inmuebles. Con ello, se garantizó un mayor impulso al proceso de descentralización.
El impuesto territorial había sido administrado por la Dirección General de Tributación Directa del Ministerio de Hacienda, distribuyendo porcentualmente los ingresos entre las municipalidades. La nueva Ley facilitará la recaudación directa por parte de los Gobiernos Locales, aumentando proporcionalmente sus ingresos corrientes y fomentando la inversión de los mismos para el desarrollo
Cada municipalidad administrará directamente el impuesto; elaborará, fijará y fiscalizará el avalúo de los bienes inmuebles locales. Sobre los inmuebles; determinará el impuesto aplicable; agilizará los procedimientos y modernizará los registros de las propiedades. Además solicitará a todos los propietarios una declaración jurada sobre dichos inmuebles.
LAS SEÑALES DEL RESQUEBRAMIENTO DE LA ADMINSTRACIÓN DEL TERRITORIO EN COSTA RICA
La demanda de un alto número nada despreciable de comunidades organizadas, sean estas distritos, cantones o grupos de cantones que han solicitado de forma reiterada su reconocimiento jurídico como unidades territoriales de mayor jerarquía. Estos esfuerzos ciudadanos se han visto socabados por la lentitud y inoperancia de la Asamblea Legislativa. Todas estás iniciativas quedan archivadas en proyecto de ley que constan ya en expedientes legislativos. Esta no es más que la demostración que nuestro viejo esquema de organización político- administrativo en distritos, cantones y provincias esta colapsado, de esto dan cuenta Innumerables estudios , pero en este asunto como en muchos otros, existe un gran atraso en la toma de decisiones que agilice el proceso de democratización territorial.
Hoy día el Estado nacional es demasiado pequeño para las cosas grandes y demasiado grande para las pequeñas. Todos los países se replantean el proceso de desarrollo, el papel del Estado, su organización y sus mecanismos de operación. Costa Rica también ha venido replanteándose sus esquemas de desarrollo: somos un país que ha logrado importantes avances en el campo social y en el campo democrático, pero somos un país pobre que, en las actuales circunstancias económicas, difícilmente puede mantener lo que ha alcanzado y avanzar hacia nuevas metas, si no se adapta a las nuevas condiciones (Piza, 1983).
La inserción necesaria en la economía global y los nuevos retos humanos y ecológicos, obligan a ampliar nuestra democracia, a hacer cambios fundamentales en nuestra organización política y social. Hacia un mundo donde hay que aprovechar las ventajas comparativas, vamos hacia un mundo donde hay que tener un aparato público más eficiente, flexible y más cercano a propios ciudadanos. Se trata de lograr la eficiencia pero con participación ciudadana.
Replantear el papel de los gobiernos locales y del Estado, definirá el campo de acción de la vida ciudadana. Repensar el papel del municipio y de las comunidades locales y de su sentido de lugar e identidad territorial con responsabilidad social será la pieza angular de la nueva democracia. Por eso no hay nada pernicioso en la creación de nuevas realidades político- administrativas, cuando estas surgen del sentido de identidad comunal.
Sin descentralización territorial, no habrá fortalecimiento del régimen municipal y sin éste el modelo político colapsaría. Ha sido evidente en las tres últimas décadas el agotamiento del modelo surgido de la Segunda República, modelo caracterizado por su estilo centralista- burocrático (Piza, 1983).
Nuevas fuerzan surgen al margen de la clase política tradicional, sus viejos y caducos partidos y ahí es precisamente donde renace como la descentralización territorial como un proyecto social viable.
De manera que, no se trata en estas notas de aportar una gran cantidad de información fáctica con cuadros, mapas y gráficos con el afán de impresionar al lector. Se ha preferido el camino de la reflexión pura y llana, y sólo mencionar algunos datos que se consideran fundamentales para probar las aseveraciones que se realizan.
CONOCER LAS RAÍCES HISTÓRICAS DEL MUNICIPIO PARA DEMOCRATIZAR LA GESTIÓN LOCAL
Herencia de la expansión europea hacia América Latina la municipalidad fue una forma de organización territorial que utilizaron los conquistadores – colonizadores para enraizarse en el Nuevo Mundo. No obstante los orígenes de esta institución son mucho más antiguos.
Los orígenes europeos de la institución municipal en Costa Rica datan de la herencia del municipio Indiano, que a su vez tiene su base fundamental en el municipio Español y éste en el municipio Romano. Hacia el año 200 a. C. los romanos comenzaron a penetrar en la Península Ibérica, hasta convertir España en provincia romana. El municipio romano llevado a la práctica en España responde al lineamiento del Derecho Romano y fue esencialmente urbano, llegando a su esplendor en la primera etapa del Imperio, para luego decaer en época del Emperador Constantino.
Los munícipes gozaban de la ciudadanía, de sus respectivos derechos (petición y elección) y deberes (pago de tributos). La estructura política - administrativa del municipio romano estaba consolidado por:
• Duunviros: los que formaban un órgano colegiado con funciones ejecutivas, colegisladoras (pues formulaban leyes.
• Ediles: encargados de la seguridad y moralidad públicas,
• Defensor Civitate: con funciones era fiscalizar los gastos públicos, y no permitir las arbitrariedades y abusos de las municipalidades en los cobros de impuestos.
En el municipio romano los sectores populares no tenían participación efectiva en el gobierno local. Según Araya (1986) las funciones de la institución municipal de la época eran: Suministro de agua, protección contra incendios, mantenimiento de cloacas y otros drenajes, y construcción de caminos. Construcción de puentes, formulación de legislación local, recaudación y aprovisionamiento de víveres en tiempo de escasez, así como la regulación de precios, administración de los servicios médicos, educativos, la recaudación de ingresos para el municipio se basaba en: impuestos indirectos, monopolios, renta de tierras y compra de puestos públicos.
Durante la Edad Media el decaimiento de las municipalidades fue inevitable; aún así no desapareció por completo de los fines de la Institución, pues con el "Conventus Publicus Vicinorum", institución germánica, en la cual los siervos deliberan aspectos comunales junto con el señor feudal.
Fue en España después de la invasión de los moros (visigodos), aparece la figura del caide o alcaide (actualmente alcaldes), funcionarios de la alta jerarquía municipal hispánica. Lo mismo sucede con los alguaciles que velaban por el orden público.
Pero es durante el período de reconquista a finales de la Edad Media que el municipio español juega un papel importante, pues permite a los pueblos autogobernarse mediante los derechos adquiridos en las "Cartas de Pueblas" o facultades para poblar, que se emitieron en el Valle del Duero con el fin de dar auge al repoblamiento del territorio hispánico y como incentivo para la lucha contra los árabes (Meléndez, 1983).
Es así como esta estructura municipal influye en los primeros asentamientos "indianos del neomundo", en donde la autonomía de las municipalidades era sorprendente, prerrogativas, libertad de actuación, justicia local autónoma, inviolabilidad del domicilio, responsabilidad de los funcionarios en el ejercicio de sus cargos, principios todos estos que eran defendidos ardorosamente por las comunidades y que quedaron plasmados en las cartas pueblas lo que originó que cuando los reyes trataban de limitar estas libertades comunales las ciudades se rebelaran contra estas restricciones a su autonomía.
Es importante considerar que después del siglo XVI, el Imperio Español empieza a vivir una política centralista y absolutista en busca de la cohesión y unificación de España, en contra posición del régimen municipal de carácter democrático. Esto limita políticamente a los criollos a ejercer cargos públicos en Hispanoamérica. Situación que no llega al extremo de impedir "una vida municipal activa”.
La creación de un cantón, lleva implícito la institucionalización de una nueva municipalidad, figura jurídica y soberana que data de principios del período colonial en Costa Rica. Es así como en el año 1524 se reúne el primer cabildo en territorio costarricense, específicamente en la Villa de Bruselas (ubicada entre los ríos Aranjuez y Guacimal, cerca del actual poblado de Puntarenas), fundada por Francisco Fernández de Córdoba en el interior del Golfo de Nicoya.
Después de esta primera fundación siguen algunas otras pero su existencia fue efímera. Por lo que hasta el año de 1561 se funda en Santa Ana la primera ciudad española y con ello nace el Ayuntamiento de Castillo de Garcimuñoz, asentamiento y municipio que fueron trasladados al Valle del Guarco por voluntad del conquistador Juan Vásquez de Coronado, quién renombró a la ciudad como Cartago.
LOS PROBLEMAS ASOCIADOS A LA HETEROGENEIDAD MUNICIPAL
Costa Rica cuenta con 81 cantones del más variado tamaño y naturaleza, lo que explica, por demás, los distintos tipos de gobiernos locales: urbanos, semiurbanos y rurales (a pesar de que a la capital de cada cantón deba denominársele por disposición de ley, «ciudad»).
Existen cantones de más de 2 800 km2 como San Carlos y Talamanca, más extensos que provincias como Heredia o Cartago con 2670 y 3031 km2, respectivamente. Otros equivalentes en extensión con alrededor de los 2 000 km2 como Pococí, Buenos Aires, Sarapiquí, Osa, Pérez Zeledón y Puntarenas).
También existen 16 cantones que poseen menos de 50 km2 como San José, Escazú, Goicoechea, Alajuelita, Montes de Oca, Curridabat, Moravia, Tibás, Palmares, La Unión, Santo Domingo, Santa Bárbara, San Rafael, San Isidro, Belén y San Pablo. Reiterando, inclusive algunos que no llegan a los 10 km2 como Tibás, Flores y San Pablo (Heredia).
Cantones, como San José, con una población superior a la de tres provincias (Heredia, Guanacaste y Limón) y cercana a la de otras dos (Cartago y Puntarenas). Y seis cantones con menos de 10 000 habitantes como Montes de Oro.
Las disparidades presupuestarias entre municipalidades son inmensas. Gobiernos municipales con presupuestos de cerca de 4 000 millones de colones (San José) y otros con presupuestos inferiores a 60 millones (es decir, 400 veces menores) como Turrúbares, Montes de Oro, Los Chiles, Upala y Guatuso.
Estas diferencias geográficas, poblacionales y presupuestarias, se traducen en divergencias sustanciales en los niveles de participación, cercanía y responsabilidad política y social los gobiernos locales, y en capacidades presupuestarias, administrativas y de gestión radicalmente diferenciadas (Piza, 1983).
Los municipios grandes territorial y poblacionalmente, como el de San José con más de 340 000 habitantes en el año 2000 o bien municipios de 100 000 habitantes como Alajuela, Desamparados, Cartago, Goicoechea, Pérez Zeledón, San Carlos, Puntarenas y, en cierta medida Tibás, Heredia y Limón con 80 000 (INEC, Julio 1999), las economías de escala les permiten solucionar problemas de nivel superior y contar con funcionarios mejor capacitados. Los municipios pequeños (con menos de 20 000 habitantes) por su parte, no pueden abordar ciertos problemas.
El tamaño de las poblaciones, de los territorios locales y de las economías de escala ha llevado a algunos a plantearse el tema de la unificación de los pequeños y la subdivisión de los grandes. Esto dependerá de las tradiciones históricas y condiciones socioeconómicas que se fundan en el sentido de pertenencia a un lugar, a los procesos formadores de identidad colectiva que son elementos de mayor peso que los tecnicismos y que cualquier recomendación científica y menos legal.
Los valores de la comunidad y el sentido de lugar y de pertenencia geográfica se convierten en una ventaja comparativa clave para la descentralización territorial.
Si se quiere profundizar el modelo democrático y la vigencia de la libertad, debe
revertir el centralismo vigente. Se requiere hacerlo real por razones democráticas,
de libertad y de eficiencia. Son esos valores los que deben guiar el proceso de descentralización.
HACIA UN NUEVO DE ORGANIZACIÓN TERRITORIAL
La incapacidad para implementar una política de gestión territorial que se adecue a las necedades que plantea la sociedad se expresan en una pulverización de pequeños feudos llamados municipios que carecen de los recursos económicos, técnicos y profesionales para imponer en los territorios administrados orden en todo s los aspectos que les confiere el Código municipal. Esta incapacidad histórica ha incidido de manera notable en el deterioro del recurso territorio, por la carencia de políticas de gestión.
Estos problemas que aumentan al ritmo en que crece la población y sus demandas por una calidad de un ambiente más sano en todas sus formas. El problema se agudiza
particularmente en las áreas de gran concentración de población: el Valle Intermontano Central,sus áreas de influencia y el Area Metropolitana de San José.
La presión sobre el recursos territorio aumentó considerablemente y las perspectivas
futuras no son alentadoras. La creciente población ha reducido la capacidad y la calidad de brindar los servicios básicos y factores financieros y político-administrativos, hacen esta situación aún más grave, lo cual compromete seriamente la calidad de vida de los costarricenses. Calidad de vida no solo medible en términos de bienes, sino en las condiciones atmosféricas, la calidad del aire y del agua, la disponibilidad y acceso a lugares de recreación, la belleza del paisaje y todos los otros aspectos que facilitan el disfrute físico y espiritual al que toda sociedad tiene derecho.
También se necesitan, entre otros, cambios tecnológicos, aplicación y revisión de la legislación vigente, educación e información sobre, gestión territorial, medio ambiente, pero principalmente, el desarrollo de un pensamiento con una visión a largo plazo que permita vaticinar y valorar los beneficios de una estrategia adecuada en el manejo del recurso territorio en aras de alcanzar un desarrollo sostenible.
Corresponde a todos participar en la solución de la problemática planteada. A la
comunidad científica profundizar en el estudio de las relaciones y plantear alternativas que permitan un adecuado equilibrio entre los recursos territoriales, la población, y el desarrollo y uso de los recursos naturales. A los niveles políticos la aplicación rigurosa de las leyes principalmente en la parte preventiva y la de sanción que aunque es justa, no paga el daño ambiental o ecológico, y a los ciudadanos en general, hacer uso adecuado de los recursos del territorio.
A pesar de los avances de Costa Rica en los campo de : salud, educación y
el desarrollo socioeconómico. Hay aspectos en los que el país se ha quedado a la zaga y que amezan la calidad de vida de la población.
Ha sido notorio el deterioro la incapacidad para implementar políticas de gestión territorial eficaces y desde hace muchos años se han visualizado los problemas pero se ha carecido de la autoridad y de la responsabilidad de pensar de manera intregral, lo territorial, lo social y el plano jurídico . En la actualidad es evidente que una fuerte concentración demográficos y económica sobre una base territorial muy reducida del país ponen en peligro la funcionalidad del Estado- nación.
Esta incapacidad de gestión territorial expone diariamente a cerca de 1.500.000 habitantes a un deterioro de su calidad de vida expresado esto en hechos concretos como la calidad del aire que respiramos, la contaminación del recurso hídrico y los inmanejables problemas urbanos como los deshechos sólidos, creando problemas de salud para la población. El modelo de gestión territorial se encuentra colapsado y requiere un sobredimensionamiento para lograr establecer el justo equilibrio entre los estilos de organización social , uso y aprovechamiento del recurso territorio y los estilos de consumo. De forma tal que se pueda pensar en una dimensión de ordenamiento territorial que satisfaga la demanda de suelo urbano sin poner en peligro las reservas forestales comerciales y las áreas verdes protegidas.
El área urbana ha experimentado un gran aumento y se ha perdido gran cantidad de tierras fértiles impactando negativamente nuestra capacidad de alimentarnos, ya que estamos llegando al límite de las tierras agrícolas aprovechables.
La demanda por parte de la población ha disminuido la base de los recursos, no
obstante, cuando se trata de definir los problemas ambientales, la dimensión territorial es ignorada, El problema es más complejo que la visible concentración urbana de servicios e infraestructura. Se requiere una visión integradora de la población con la naturaleza y reconocer la interdependencia que existe entre la población, sus necesidades y los recursos naturales de los que depende la existencia humana cuyo base real se da un territorio y por ello l agestión territorial ha de ser un nuevo instrumento de los poderes públicos y la sociedad civil para enfrentar el futuro de una manera armoniosa.
El consumo de recursos naturales es vital para el funcionamiento de la sociedad, pero al mismo tiempo, la supervivencia misma del género humano depende de la conservación y preservación del medio ambiente. Un mejor entendimiento de cómo las tendencias demográficas influyen en el medio ambiente permitirá a los individuos y a quienes formulan la política, abordar más eficazmente los problemas ambientales y diseñar estrategias efectivas que no pongan en peligro la salud y el bienestar de la población y futuras generaciones. Por lo tanto, la búsqueda de soluciones para estos problemas ambientales se ha convertido en una preocupación prioritaria para los costarricenses en la década del 90. Las decisiones hechas hoy por los políticos y la ciudadanía en general, tendrán efectos profundos en nuestra forma de vida presente y futura.
El Valle Central de Costa Rica, que históricamente ha jugado un rol de primer orden en la definición del Estado- Nación en Costa Rica constituye además la región más densamente poblada, concentra los servicios públicos y privados.
El modelo de centralidad territorial pudo ser funcional mientras el territorio que comprendía esta región presentaba patrones de distanciamiento entre lo rural y lo urbano. La economía urbana estaba territorialmente bien delimitada a las ciudades principales del Valle central y los centros secundarios y terciarios.
El proceso de función morfológica y funcional de un espacio urbano fraccionado, en una entidad territorial que tiende a comportarse como un espacio integrado ha planteado serios retos al funcionamiento de la administración pública y creando problemas de inoperancia de múltiples instancias administrativas. La nueva territorialidad se impuso sobre un fraccionamiento de unidades políticas administrativas que denominamos cantones y los fundido en un conglomerado densamente urbano.
Este conglomerado urbano ha recibido diferentes denominaciones por los especialistas, no que si no cabe duda, es que entre 1950 y 2006 surgió una nueva realidad territorial de carácter urbano en un espacio que va desde el cantón de Paraíso por el este y San Ramón por el Oeste y que encuentra sus límites por el oeste en los contrafuertes montañosos de la Cordillera Volcánica central y por el este en las estribaciones de la Cordillera de Talamanca.
Desde el punto de vista político administrativo este territorio abarca al menos unas 40 municipalidades, es decir, hay una gran fragmentación administrativa de los territorios y el régimen municipal favorece a su vez la segmentación política y una difícil gestión territorial, en virtud de una autonomía exacerbada del llamado poder municipal.
Una nueva visión del territorio como recurso se impone para poder implementar nuevas políticas de gestión territorial. De manera visionaria la ley de Planificación Urbana de 1967, ya había visualizado este problema y creo una institucional que llamó el Area Metropolitana para la cual instituyó una oficina de especializada la Oficina de Planificación del Area Metropolitana (OPAM). Para la época de su creación de la OPAM, fue una idea novedosa, no obstante, los logros de esta oficina fueron siempre magros por la tradición de una política cortoplacista y además porque en el país no se prepararon los cuadros que le dieran continuidad a las ideas de planificación territorial. Dentro de la clase política ha prevalecido la idea de que el territorio como recurso es infinito y que planificar y realizar la gestión del territorio eran labores muy teóricas propias de algunos académicos extravagantes.
La realidad de un territorio, carente de gestión territorial y enfrentado a una enorme gama de problemas en todos los ámbitos golpea de cara hoy ante nosotros y entonces se requiere pensar sobre ¿ Que modelo territorial es el más adecuado para el espacio urbano del Valle Central?
Evidentemente que encontrar la respuesta a esta interrogante no es fácil, aunque claro se cuenta una enorme cantidad de ejemplos de países que han asumido el reto de implementar nuevas formas de gobernabilidad urbana. De momento pareciera que lo más adecuado es concentrar esfuerzos en buscar solución a los problemas que plantea el mayor conglomerado urbano y plantear algunas soluciones.
Cabe decir, que algunas de las ideas esbozadas en el pasado pueden resultar útiles para enfrentar el problema, ese es un camino a seguir. Otro camino más rupturista es solucionar los problemas de gestión territorial donde quiera que estos presenten el territorio del Estado- Nación y crear una nueva institucionalidad. En todo caso, cualquiera que sea el camino que se tomo, las medidas que se tomen deben de implementarse en lo inmediato, el caos urbano y el deterioro del recurso territorio han sido muy intenso en la zona central del país y en los terriorios urbanos del país.
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